1. Tallinna Linnavalitsuse Säästva Arengu ja Planeerimise Amet (edaspidi SAPA) andis 14. mail 2001 välja ehitusloa nr 25 697 tootmishoonete ümberehitamiseks vahearhiiviks aadressil Tallinn, Madara 24, lõpetamise tähtajaga 15. märts 2002. Ehitustööd registreeriti SAPA-s 17. mail 2001, seega võis ehitustöödega alustada mais 2001. Ehitusloal oli märkus, et ehitustööde läbiviimisel ei tohi rikkuda teistele isikutele kuuluvaid asjaõigusi.

2. Martin Teder esitas 26. märtsil 2002 Tallinna Halduskohtule kaebuse SAPA poolt 14. mail 2001 väljastatud ehitusloa nr 25 697 tühistamiseks, sest ehitustööde käigus 2001. a sügis-talvel parkla ja haljasala rajamisel muudeti oluliselt Madara 24 krundi reljeefi, tõsteti maapinda Madara 26/Sinika 2 ja Sinika 4 kruntide suunal, mille tulemusena tekkis Madara 26, Sinika 4 ja Madara 24 varem enam-vähem ühel tasapinnal olnud kruntide piiril kunstlik astang kõrgusega umbes 50-100 cm ja pikkusega umbes 70 m. Madara 26 ja Sinika 4 krunt on jäänud kõrvalkruntide suhtes justkui auku, kuhu hakkavad voolama sula- ja vihmaveed. Samuti kahjustatakse Madara 26 krundi piiret, mis on maetud ühelt poolt 50-70 cm sügavuselt maa alla. Kuna kaebaja omandis on Madara 26 kinnistu, siis on rikutud nimetatud ehitusloa väljastamisega tema õigusi.

3. Tallinna Halduskohtu 2. aprilli 2002. a määrusega jäeti kaebus käiguta ja anti tähtaeg puuduste kõrvaldamiseks, sest kaebusest ei selgunud, millal sai M. Teder teada vaidlustatud ehitusloast. Samuti paluti põhjendada, kas selles, et pinnast tõsteti projektis lubatud 9 cm asemel 50-100 cm, on süüdi ehitusjärelevalve asutus või naaberkrundi omanik, kelle vastu võib esitada asjaõiguslikke naabrusõigusest tulenevaid nõudeid tsiviilkohtumenetluse korras. Ühtlasi paluti esitada kaebuse esitamise tähtaja ennistamise taotlus.

Kirjalikus vastuses määrusele leidis kaebaja, et tema kaebus on esitatud tähtaegselt, ta ei ole ehitusluba kätte saanudki, seda pole talle saadetud ega muul viisil teatavaks tehtud. Ta oli teadlik toimuvatest ehitustöödest. Kui algasid ehitustööd naaberkrundil Madara 24 hoone ümberehitamiseks, ei saanud ega pidanudki ta arvama, et see võiks riivata tema õigusi või et see hõlmab lisaks ka veel pinnase tõstmist. Ta ei teadnud ega pidanudki teadma, kas tema õigusi rikkuvateks ehitustöödeks on olemas projekt ja kohaliku omavalitsuse luba. Ta pöördus 14. jaanuaril 2002 Tallinna Linnavalitsuse poole avaldusega, paludes see probleem lahendada. Talle vastati 20. märtsil 2002 kirjaga, kus SAPA teatas, et ehitusluba anti ümberehitusprojektile, mille koosseisus oleva vertikaalplaneerimise projekti järgi ei ole muudetud oluliselt olemasolevat olukorda, seetõttu polnud vajadust taotleda naabritelt kooskõlastusi. Maapinna tõstmist on ette nähtud tõsta Madara 26 krundi piiril maksimaalselt 9 cm ja tehtud kontrollmõõtmiste kohaselt on sellest planeeringust kinni peetud. Sadeveed on juhitud Madara 24 asuvatesse sadevete kanalisatsioonikaevudesse. Madara 24 kinnistu omanik on kutsutud Madara 26 piiritähiste taastamiseks SAPA ehituskontrolli osakonda. Samas kirjalikus vastuses leidis kaebaja, et ehitusluba on välja antud ilmselt valedele andmetele tuginedes, mistõttu ei saa tema õiguste kaitset lahendada ehitusjärelevalve asutus, sest formaalselt vastab teostus projektile ja ehitusluba on olemas, samuti pöördumine tsiviilkohtusse, sest kui ehitusluba on väljastatud seaduslikult, siis järelikult pole naabrusõigusi rikutud, kuna PES § 54 lg 3 kohaselt naabrusõigusi rikkuvale ehitisele ehitusluba ei anta.

4. Tallinna Halduskohtu 24. mai 2002. a määrusega haldusasjas nr 3-698/2002 jäeti kaebuse esitamise tähtaeg ennistamata ja lõpetati asja menetlus HKMS § 12 lg 3 alusel. Kohus leidis, et kaebus haldusakti või toimingu peale tuleb esitada halduskohtule 30 päeva jooksul arvates päevast, millal isik sai kaevatavast haldusaktist või toimingust teada või pidi teada saama, kui seadus ei sätesta teisiti (HKMS § 9 lg 1 redaktsioonis, mis kehtis ehitusloa väljaandmise ajal). Kaebaja oli teadlik naaberkrundil toimuvatest ehitustöödest ehitusloa väljaandmisest saadik ja ta ka eeldas, et nendeks töödeks on antud ehitusluba. Ta pidi mõistliku aja jooksul astuma samme selleks, et saada selgust oma võimalikus õiguste rikkumises ja veendumaks, et luba ei riiva mingil moel tema õigusi. Linnavalitsusse pöördus ta alles 14. jaanuaril 2002. Kaebaja ei kasutanud teadlikult oma õigust tutvuda ehitusloaga ja loobus võimalusest luba õigeaegselt vaidlustada. Kohus leidis, et kaebus on esitatud tähtaega rikkudes ja puuduvad mõjuvad põhjused tähtaja ennistamiseks.

5. M. Teder esitas 4. juunil 2002 erikaebuse Tallinna Ringkonnakohtule, milles taotles halduskohtu määruse tühistamist ja asja saatmist samale kohtule menetlemiseks. Kaebaja leidis, et kaebus on esitatud tähtaegselt, sest alles 20. märtsil 2002 teatas SAPA talle ehitusloa olemasolust. Enne seda ei olnud talle selge, et on olemas teda puudutav haldusakt ja see rikub tema õigusi. Puudus mõistlik põhjus eeldada, et see ehitus võiks tema huve puudutada, tal polnud vajadust tutvuda ehitusprojektidega ja isegi kui ta oleks sellega tutvunud, poleks ta saanud kindlaks teha, et linnavalitsus on ehitusloa väljaandmisel lähtunud ebaõigetest lähteandmetest. Linnavalitsuse väitel pole projektis pinnase tõstmist ette nähtud, kuid faktiliselt on pinnast tõstetud. Kohus ei ole põhjendanud, miks ei ole tähtaja ennistamiseks esitatud põhjused mõjuvad.

Alates 1. jaanuarist 2002 kehtib HKMS § 9 lg 1 redaktsioonis, mis sätestab, et kaebuse võib esitada 30 päeva jooksul haldusakti teatavaks tegemisest. HMS § 62 lg 2 järgi tehakse haldusakt isikule, kelle õigusi piiratakse, teatavaks kättetoimetamisega, seda pole tehtud. Määrustes viidatud Riigikohtu seisukohad ei ole HKMS § 9 lg 1 uue redaktsiooni tõlgendamisel enam kohaldatavad (Riigikohtu halduskolleegiumi määrused nr 3-3-1-52-00 ja 3-3-1-60-01).

6. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. juuni 2002. a määrusega haldusasjas nr 2-3/508/02 jäeti M. Tederi erikaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

Ringkonnakohus leidis, et kuna kaebus esitati kohtule 26. märtsil 2002, tuleb kaebuse tähtaegsuse küsimuse lahendamisel kohaldada HKMS § 9 lg 1 alates 1. jaanuarist 2002 kehtivat redaktsiooni, mille kohaselt kaebus haldusakti tühistamiseks tuleb esitada kohtule 30 päeva jooksul haldusakti teatavakstegemisest arvates, kui seadus ei sätesta teisiti. Haldusmenetluse seadusele haldusakti teatavakstegemise kontrollimisel ei saa tugineda, sest see hakkas kehtima alles 1. jaanuaril 2002, ehitusluba anti aga enne seda. Ringkonnakohus leidis, et tulenevalt KOKS §-st 31 lg 5 ja PES §-st 54 ei pidanud kohalik omavalitsus kaasama kaebuse esitajat ehitusloa taotluse menetlusse ja ei pidanud saatma talle ka teadet väljaantud ehitusloa kohta. Ehitusloa andmisel on ehitusloa taotlejale kuuluva kinnisasja naabrid menetlusosalised vaid siis, kui loa andmisega kahjustatakse nende Asjaõigusseaduse §-des 143-154 sätestatud naabrusõigusi. Kolmanda isiku kinnitusel oli ehitise omanik paigaldanud tulenevalt PES §-st 59 krundile plakati informatsiooniga ehitise omaniku, ehitusettevõtja, ehitusloa, ehituse lõpetamise tähtaja ja ehitise otstarbe kohta, mistõttu sai kaebaja sealt teada ehitusloast ja tal oli võimalik pöörduda selle ehitusloaga täielikuks tutvumiseks. HKMS § 9 lg 1 järgi hakkab 30-päevane kaebetähtaeg kulgema ka siis, kui isikul, kes ei olnud menetlusosaline ja kellele haldusorgan ei olnud kohustatud haldusakti teatavaks tegema, on piisavalt informatsiooni, et teda puudutav haldusakt on välja antud. Käesoleval juhul oli kaebaja teadlik ehitusloa olemasolust alates maist 2001 ja tühistamiskaebuse esitamise tähtaeg on möödunud. Tühistamiskaebuse tähtaja kulgemise algus ei sõltu sellest, millal õiguste rikkumine haldusakti alusel tegelikult toimus. Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga selles, et tähtaja ennistamiseks mõjuvaid põhjuseid ei ole esile toodud. Kaebaja pöördus linnavalitsuse poole alles 14. jaanuaril 2002, kui ehitusse alustamisest oli möödunud 8 kuud. Tähtaja ennistamist taotleti põhjusel, et õiguste rikkumisest teada saades pöörduti kiiresti haldusorgani ja kohtu poole, kuid tähtaja kulgemine ei alga mitte õiguste rikkumisest teada saamisest, vaid haldusakti teatavaks saamisest. Kaebuse esitamisega on hilinetud 10 kuud ja seda pole mõjuvalt põhjendatud. Kui haldusakti tühistamise taotluse esitamiseks kehtestatud tähtaeg on mööda lastud, on isikul võimalik esitada kahju hüvitamise nõue haldusorgani vastu või nõuda ehitise omanikult õiguste rikkumise lõpetamist tsiviilõiguslike kaitsevahenditega.

7. M. Tederi erikaebuses Riigikohtule palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu määrus ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi määrus ning saata asi uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Erikaebuse esitaja leiab:

1. kohtud on jätnud tähelepanuta põhimotiivi, et ehitusluba on välja antud valedest alusandmetest lähtudes. Ehitusluba ja projekt ei näinud ette pinnase tõstmist ja kaebaja ei saanud olla teadlik sellest, et haldusakt rikub kaebaja õigusi;
2. ringkonnakohus tõlgendas alates 1. jaanuarist 2002 kehtivat HKMS § 9 lg 1 vääralt. Selle sätte kohaselt võib esitada kaebuse 30 päeva jooksul arvates haldusakti teatavakstegemisest. Haldusakti teatavakstegemise sisu on defineeritud HMS §-s 62 lg 2, mille kohaselt tehakse haldusakt teatavaks kättetoimetamisega ka isikule, kelle õigusi haldusaktiga piiratakse. Kättetoimetamise mõiste on avatud sama seaduse §-des 25-32, mille kohaselt kättetoimetamine võib toimuda posti teel, elektrooniliselt või vahetu allkirja vastu üleandmisega. Riigikohtu varasemad lahendid HKMS § 9 lg 1 tõlgendamisel, millele on viidanud ka kohtud, põhinevad varem kehtinud redaktsiooni sellel osal, milles räägiti päevast, millal isik pidi haldusaktist teada saama. Need seisukohad ei ole uuele redaktsioonile enam rakendatavad. Nüüd on kogu vastutus haldusakti teatavakstegemise korraldamise eest pandud haldusakti andjale. Õiguste rikkumist saab tuvastada vaid asja sisulise arutamise käigus;
3. kohtud ei ole teinud kindlaks päeva, millal ehitusluba kaebajale teatavaks tehti, sest HKMS § 9 lg 1 järgi peab kohtusse pöördumise tähtajast kinnipidamise kontrollimiseks kõigepealt kindlaks tegema tähtaja kulgemise alguspäeva. Halduskohus leidis, et kaebajale pidi haldusakti olemasolu olema selge juba ehitustööde faktilise alustamise ajast, kuid ei täpsustatud seda aega. Ringkonnakohus leidis, et haldusakti olemasolust sai kaebaja teada PES §-s 59 ettenähtud infostendilt, kuid ei täpsustatud, millal ja kuhu see stend üles seati, et kaebaja oleks saanud sellega tutvuda.

8. HKMS § 12 lg 3 järgi peab halduskohus kontrollima eelmenetluses, kas kaebus on esitatud tähtaegselt ja lahendama pärast teiste protsessiosaliste arvamuste saamist kaebuse esitamise tähtaja ennistamise taotluse. Halduskohus kontrollis eelmenetluses kaebuse esitamise tähtaegsust ja tuginedes HKMS § 9 lg 1 kuni 1. jaanuarini 2002 kehtinud redaktsioonile, leidis, et kaebus esitati tähtaega rikkudes ning puuduvad mõjuvad põhjused tähtaja ennistamiseks. Ringkonnakohus leidis samuti, et kaebuse esitamise tähtaega on rikutud, kuid ta võttis kaebuse esitamise tähtaja arvutamisel aluseks HKMS § 9 lg 1 alates 1. jaanuarist 2002 kehtiva redaktsiooni. Erikaebuse esitaja ei ole nõustunud kummagi kohtu seisukohtadega.

Seega käib vaidlus selle üle, millal hakkas antud juhul kulgema SAPA poolt väljaantud ehitusloa vaidlustamise tähtaeg ja kas on mõjuvaid põhjusi kaebetähtaja ennistamiseks.

9. Ringkonnakohtu seisukoht, et asjas tuli kohaldada HKMS § 9 lg 1 uut redaktsiooni, sest kaebus esitati uue redaktsiooni kehtivuse ajal, ei ole õige. Mõlemad kohtud on tuvastanud, et kaebaja pidi saama vaidlustatud ehitusloast teada juba 2001. a mais ja seda ei saa Riigikohtu halduskolleegium enam ümber hinnata. Tollal kehtinud HKMS § 9 lg 1 järgi võis esitada kaebuse 30 päeva jooksul, arvates päevast, millal isik kaevatavast aktist teada sai või pidi teada saama. Seega seostati tähtaja kulgemise algus haldusaktist teadasaamisega ja see kaebetähtaeg möödus 30 päeva jooksul. HKMS § 9 lg 1 uue redaktsiooni järgi võib esitada tühistamiskaebuse 30 päeva jooksul haldusakti teatavakstegemisest arvates, kuid uue redaktsiooni jõustumisel ei hakanud kaebetähtaeg kulgema uuesti nende isikute suhtes, kellele enne selle redaktsiooni jõustumist oli jäänud haldusakt teatavaks tegemata.

Halduskolleegium peab siinkohal õigeks ringkonnakohtu poolt HKMS § 9 lg 1 uuele redaktsioonile antud tõlgendust, et 30 päevane tähtaeg hakkab kulgema ka siis, kui isikul, kellele haldusorgan ei olnud kohustatud haldusakti teatavaks tegema, on piisavalt informatsiooni, et teda puudutada võiv haldusakt on välja antud. Selline isik peab tema õigusi riivavast haldusaktist teada saades astuma mõistliku aja jooksul kohaseid samme selleks, et haldusakt talle teatavaks tehtaks. Kui sellised isikud saaksid nõuda akti tühistamist piiramata tähtaja jooksul, kahjustaks see õiguskindluse põhimõtet.

Ka HKMS § 9 lg 1 varasema redaktsiooni kohta on Riigikohtu halduskolleegium öelnud, et isik, kellele ei ole haldusakti teatavaks tehtud, kuid kes on saanud haldusaktist muul viisil teada, peab astuma mõistliku aja jooksul kohaseid samme selleks, et haldusakt talle teatavaks tehtaks (määrus nr 3-3-1-52-00). Seetõttu ei ole antud asjas tähtaja küsimuse lahendamisel oluline, kas ehitusluba tuli kaebajale teatavaks teha ja kas ta tuli kaasata haldusmenetlusse.

Ringkonnakohus on aga andnud tõlgenduse PES §-le 54 ja leidnud ennatlikult, et kaebajat ei tulnud ehitusloa andmise menetlusse kaasata, sest loa andmisel on ehitusloa taotlejale kuuluva kinnisasja naabrid menetlusosalisteks vaid siis, kui loa andmisega kahjustatakse nende Asjaõigusseaduse §-des 143-154 sätestatud naabrusõigusi. Halduskolleegium ei nõustu selle seisukohaga ja leiab, et tulenevalt inimväärikuse, õigusriigi, efektiivse õiguskaitse ning hea halduse põhimõtetest tuleb haldusmenetlusse kaasata iga isik, kelle puhul on haldusülesannete hoolsal täitmisel võimalik ette näha, et haldusakt võib piirata tema õigusi. Neid põhiseaduslikke põhimõtteid rakendades tagatakse asutuse parem informeeritus, sunnitakse asutust otsustamisel arvestama isiku huvidega ja tõstetakse haldusotsuste sisulist kvaliteeti. Puudutatud isiku ärakuulamisel on ka iseseisev protseduuriline väärtus, sest tagaselja otsuseid tegev asutus käsitab isikut kui vaid menetluse objekti ja mitte kui õigusvõimelist kodanikku. Õigus ärakuulamisele ja menetlusse kaasamisele on nüüd ka sätestatud HMS §-s 40, mis jõustus 1. jaanuaril 2002. Ehkki PES § 54 ei ütle otseselt, kes tuleb haldusmenetlusse kaasata, sätestatakse seal juhtumid, mil ehitusluba ei anta, ja sellest võib järeldada, kelle huvidega tuleb ehitusloa andmisel arvestada, ning siit omakorda, kes on sellest ehitusloast puudutatud isikud. Ringkonnakohus eksib, leides, et arendatava kinnisasja naabrite puhul tuleb arvestada vaid AÕS §-des 143-154 loetletud naabrusõigustega. See PES § 54 p 3 on kõigest üks alustest ehitusloa andmata jätmiseks, kuid loa andmisel tuleb arvestada kõikide erinevate huvidega, mida ehitusnormid jm ehitamist reguleerivad õigusaktid kaitsevad või peavad kaitsma, eriti naabrite subjektiivsete õigustega, s.h omandiõigusega. Naabrite õiguste piiramine ei välista ehitusloa andmist, kuid neile tuleb anda võimalus kaasa rääkida neid puudutava otsuse tegemisel. Vaatamata ringkonnakohtu taolisele ebaõigele tõlgendamisele on ringkonnakohus leidnud õigesti, et antud juhul on kaebetähtaeg möödunud.

10. Kaebetähtaja kulgemist ei mõjuta asjaolu, et isik ei saa aru selle haldusakti tähendusest tema õigustele. Kui aga haldusaktist mittearusaamine on tingitud haldusorgani menetlusveast, mitte kaebaja hooletusest, on võimalik lugeda see mittearusaamine tähtaja möödalaskmise mõjuvaks põhjuseks.

Olukorras, kus mõistlikul inimesel peab tekkima kahtlus, et haldusakt võib tema huve kahjustada, ei või see puudutatud isik jääda ootama asjaolude selginemist, et siis hiljem kasutada oma kaebeõigust, vaid ta peab asjaolud välja selgitama vaide- või halduskohtumenetluses. Kuna ehitusluba antakse konkreetsele ehitusprojektile, ei ole ehitusloa andmise tagajärgedest kellelgi võimalik aru saada ilma ehitusprojektiga tutvumata. Tutvumiseks peab puudutatud isik pöörduma isiklikult või oma esindaja kaudu arendatava ehitusjärelevalve asutuse või tellija poole, sest mahuka dokumentatsiooni ärakirju ei ole võimalik kõigile puudutatud isikutele kätte toimetada.

Käesolevas asjas on kohtud tuvastanud, et kaebaja ei astunud ehitusloa andmisest teada saades mõistliku aja jooksul samme, et tutvuda ehitusloa ja projektiga. Kaebaja väidab, et projektiga tutvudes ei oleks ta aru saanud, et projekti aluseks on võetud maapinna ebaõige algkõrgus.

Nendel juhtudel, kus haldusakti mõjud ei olnud ega saanudki olla ette nähtavad, kuid alles hiljem selgub, et need mõjud kahjustavad isiku õigusi, ei ole õige ennistada kaebetähtaega. Pärast kaebetähtaja möödumist ilmnenud asjaolud väljuvad piiridest, mis on antud seadusega halduskohtule kaebuse läbivaatamisel, sest halduskohus kontrollib haldusakti andmise õiguspärasust akti andmise hetkel. See ei takista tähtaegselt esitatud kaebuste puhul kohtul kontrollida, kas asutus on piisava põhjalikkusega välja selgitanud akti andmisel tähtust omavad asjaolud. Kui hiljem ilmnevad asjas uued asjaolud, siis peab selle haldusakti kohta tegema otsuse esmajärjekorras pädev täitevvõimu asutus. HMS § 44 lg 2 sätestab võimaluse menetluse uuendamiseks ja selleks taotluste esitamiseks. Taotluse rahuldamata jätmisel on isikul võimalus pöörduda halduskohtusse. Menetluse uuendamisel võidakse ehitusluba muuta või täiendada selliselt, et oleks tagatud M. Tederi õigused.

Kui isiku õiguste rikkumine oli põhjustatud ehitusloa taotleja poolt esitatud valeandmetest või projektist mittekinnipidamisest, siis ei ole välistatud õiguste kaitse ka taotleja vastu suunatud tsiviilhagiga.

11. Eeltoodust tulenevalt tuleb jätta erikaebus rahuldamata. Ringkonnakohtu määruse motiive tuleb muuta kooskõlas käesoleva määruse motiividega.

 Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann