KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

1. Tallinna Linnavolikogu võttis 19. veebruaril 2009 vastu määruse nr 3 "Tallinna põhimääruse muutmine" (põhimääruse muutmise määrus).

2. Õiguskantsler tegi Tallinna Linnavolikogule 3. aprillil 2004 ettepaneku nr 4 "Tallinna Linnavolikogu 19.02.2009 määruse nr 3 "Tallinna põhimääruse muutmine" kooskõlla viimiseks Eesti Vabariigi põhiseadusega". Õiguskantsleri hinnangul on põhimääruse muutmise määrus osas, milles nähakse ette linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsioonide ümberkujundamine linnavalitsuse piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti juhatajaks, vastuolus KOKS §-dega 56-57¹ ning PS § 154 lõikega 1 ja §-ga 160.

3. Tallinna Linnavolikogu võttis 30. aprillil 2009 vastu otsuse nr 89, milles otsustati õiguskantsleri ettepanekuga mitte nõustuda.

4. Õiguskantsler esitas 6. mail 2009 Riigikohtule taotluse tunnistada 1. juulil 2009 jõustuvad põhimääruse muutmise määruse §-d 1 ja 2 osas, milles nähakse ette linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsioonide ümberkujundamine linnavalitsuse piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti juhatajaks, põhiseadusega vastuolus olevaks ja taotluse tunnistada sama määruse § 3 osas, milles nähakse ette linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsioonide ümberkujundamine linnavalitsuse piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti juhatajaks, põhiseadusega vastuolus olevaks ning kehtetuks. Õiguskantsleri taotlus saabus Riigikohtusse 6. mail 2009.

5. Õiguskantsler märgib esmalt, et põhiseadus ei näe ette ei linnaosa moodustamise kohustust ega ka selle likvideerimise keeldu.

PS § 160 sätestab üksnes, et kohaliku omavalitsuse korraldus tuleb sätestada seadusega. PS § 3 lõige 1 näeb ette parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõtte, mis kohustab seadusandjat otsustama ise kõik avaliku võimu toimimise ja põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused. Neist normidest tulenevalt peab Riigikogu sätestama seaduses kõik kohaliku omavalitsuse korralduse seisukohalt olulised küsimused, nähes ette üldraamid kohaliku omavalitsuse struktuuride (kogud, asutused, isikud) moodustamiseks ja tegutsemiseks (sh võimuvolitused haldusväliste isikute suhtes) ning andes vajadusel kohalikule omavalitsusele kaalutlusõiguse. PS § 3 lõige 1 ja § 154 kohustab kohalikku omavalitsust neid seadusega kehtestatud raame järgima.

6. Edasi leiab õiguskantsler, et linnaosade moodustamise kohustust ega nende likvideerimise keeldu ei tulene ka Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast (RT II 1994, 26, 95) (harta).

7. Põhimääruse muutmise määrus on õiguskantsleri hinnangul kooskõlas ka Riigikogu valimise seadusega ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusega (KOVVS) (kuni 30. aprillini 2004 kehtinud redaktsioonis), millel on suurem õigusjõud kui lihtseadustel, sh kohaliku omavalitsuse korralduse seadusel. Need seadused ei kohusta Tallinna moodustama linnaosasid ega keela ka nende likvideerimist. Õiguskantsler lisab, et niisugune järeldus kehtib ka 1. mail 2009 jõustunud KOVVS § 8 redaktsiooni kohta, mille lõikes 4¹ nähakse sõnaselgelt ette kord juhuks, kui Tallinnas ei ole linnaosasid moodustatud.

8. Seejärel selgitab õiguskantsler, miks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse VIII peatükis sätestatud osavalla või linnaosa moodustamise idee ei ole kantud mitte demokraatia edendamise eesmärgist, vaid administratiivse territoriaalse dekontsentreerimise vajalikkusest. KOKS § 57 lõige 8 ("Valla või linna eelarveaasta jooksul ei tohi piirata osavalla või linnaosa valitsuse ja vanema volitusi ega vähendada neile eraldatud eelarvelisi vahendeid.") ei keela osavalda või linnaosa kui institutsiooni eelarveaasta jooksul likvideerida ja asendada haldusülesannete täitmine territoriaalselt dekontsentreeritud haldusorgani tegevuse lõpetamise tõttu valdkondliku haldusorgani vastava pädevuse ja vastutusega, kui on tagatud avalike teenuste järjepidev, sujuv ja kohalike elanike õigusi kõigiti silmaspidav osutamine.

9. Õiguskantsler leiab, et kohaliku omavalitsuse korralduse seadus sätestab ammendavalt kohaliku omavalitsuse territoriaalse dekontsentratsiooni vormid, s.t muul organisatoorsel viisil kui osavalla või linnaosa moodustamine seda teha ei või.

Seisukohta, et KOKS §-des 56-57¹ on sätestatud ainuvõimalik lahendus administratiivse territoriaalse dekontsentratsiooni kasuks otsustamisel, toetab esiteks enne käsitletud PS § 3 lõikest 1 tulenev olulisuse põhimõte. See kohustab seadusandjat otsustama ise kõik avaliku võimu toimimise ja põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused, sh kohaliku omavalitsuse korralduse. Olulisuse põhimõte muutuks sisutühjaks, kui kohalik omavalitsus saaks parlamendi seatud üldistest raamidest suvaliselt mööda minna, teostades oma nägemuse sellest, kuidas kohaliku omavalitsuse korraldus peaks välja nägema.

Ka tuleb tähelepanu juhtida PS §-st 10 (kehtib riigi ja kohaliku omavalitsuse suhetes) ja § 13 lõikest 2 (kehtib avaliku võimu ja isiku suhetes) tulenevale õigusselguse põhimõttele. Kohaliku omavalitsuse korralduse raamide seadmisel lähtub seadusandja oma edasises õigusloomelises tegevuses põhjendatult eeldusest, et kohalik omavalitsus neid seatud raame ka järgib. Kohalikule omavalitsusele laieneb põhiseadusest tulenev seaduste järgimise kohustus (PS § 3 lõige 1, § 154). Kuna õigusaktid moodustavad omavahel koostoimelise terviku, siis on ühes seaduses sätestatu sageli eelduseks teises seaduses ettenähtu kohaldatavusele. Kohalik omavalitsus, mis ei järgi territoriaalse dekontsentratsiooni kasuks otsustamisel parlamendi loodud üldisi raame, "lööb kaardipaki segi", mis toob kaasa nii õiguslikke kui ka praktilisi probleeme.

10. Analüüsides küsimust, kas Tallinna põhimääruse muutmise ja linnaosade likvideerimisega on Tallinn otsustanud loobuda territoriaalse dekontsentreerimise põhimõttest, jõuab õiguskantsler järeldusele, et Tallinn ei ole Tallinna põhimäärust muutes loobunud avalike ülesannete territoriaalselt dekontsentreeritud viisil osutamisest. Seejuures aga ei järgita kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses seadusandja sätestatud üldisi raame dekontsentreeritud vormis haldusülesannete täitmise kasuks otsustamisel, vaid on loodud n-ö oma mudel. Seetõttu on Tallinna põhimääruse muutmise määrus osas, milles nähakse ette linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsioonide ümberkujundamine, vastuolus KOKS §-des 56-57¹ sätestatuga ja seetõttu ka PS § 154 lõikega 1 ja §-ga 160.

11. Istungil jäi õiguskantsler oma taotluses esitatud seisukohtade juurde.

12. Tallinna Linnavolikogu nõustub õiguskantsleri seisukohtadega, mis on esitatud käesoleva kohtuotsuse punktides 5, 6, 7 ja 8, kuid leiab, et linnaosad ja osavallad ei ole territoriaalse dekontsentratsiooni ainsad vormid.

13. KOKS §-de 56-57¹ eesmärk ei ole kehtestada territoriaalse dekontsentratsiooni ainus vorm. Nende sätete menetlemise ajal 1993. aastal nähti eesmärki linnaosade fiskaalse vastutuse ja õigusliku staatuse sätestamises. Kumbki neist eesmärkidest ei ole enam aktuaalne, kuna on selge, et seda eesmärki need paragrahvid enam ei täida. Juriidiliseks isikuks olemine on kindlaks määratud tsiviilseadustiku üldosa seaduses ja linnaosadel ei ole enam märkimisväärset fiskaalset rolli. Ei ole vaja iga hinna eest otsida kehtivale sättele eesmärki ning tänapäevase eesmärgi puudumisel pöörduda ajaloolise eesmärgi poole, kontrollimata, kas ajalooline eesmärk on üldse asjakohane.

14. Tallinna Linnavolikogu ei nõustu õiguskantsleri seisukohaga, et kohaliku omavalitsuse territoriaalse dekontsentratsiooni vormide otsustamine on avaliku võimu ja põhiõiguste seisukohast oluline küsimus. Kui see oleks oluline, siis oleks seadusandja seadnud ka piirangud (näiteks muudatuste tavalisest pikem jõustumisaeg) või kriteeriumid (nt kohustus moodustada linnaosad teatud suurusega linnades) linnaosade moodustamisele. Tõsiasi, et seda ei ole tehtud, näitab selgelt, et tegemist ei ole olulise küsimusega.

Harta artikli 6 lõikest 1 tuleneb, et kohalikul omavalitsusel peab olema võimalus paindlikult ise kindlaks määrata oma sisemised juhtimisstruktuurid. Õiguskantsler aga tõlgendab seadust selliselt, mis toob kaasa äärmiselt jäiga tulemuse, jättes ainult ühe võimaluse territoriaalseks dekontsentratsiooniks. Selline jäik tõlgendus on vastuolus harta artikli 6 lõikega 1.

15. Õige ei ole ka õiguskantsleri seisukoht, et teistest seadustest tulenevalt ei tohiks linnaosasid ära kaotada. Linnaosasid ei ole moodustatud selleks, et teisi õigusakte saaks kohaldada. Seadusandja oleks pidanud arvestama mingi küsimuse sidumisel linnaosa või osavallaga, et omavalitsusel on võimalik neid suvalisel ajal ära kaotada.

16. Õiguskantsler on ekslikult jõudnud järeldusele, et Eestis eksisteerib avaliku võimu territoriaalse dekontsentratsiooni vormi monopoli põhimõte. Riigi funktsioonide täitmisel maakondade kaupa on võimalik saavutada vähemalt sama või isegi suurem inimlähedus, kui kohaliku omavalitsuse funktsioonide täitmisel Tallinnas linnaosade kaupa, kuna maakondade elanike arv ja Tallinna linnaosade elanike arv on samas suurusjärgus. Ka nende avalike ülesannete erinevus, mida omavalitsused ja riik peavad osutama, ei ole argument, mis kinnitaks selle põhimõtte kehtivust omavalitsuse kohta.

Sellisest põhimõttest ei oleks Eestis võimalik kinni pidada, kuivõrd funktsionaalse dekontsentratsiooniga on võimalik jõuda samasse olukorda kui territoriaalse dekontsentratsiooniga, samuti ei oleks seda põhimõtet võimalik järgida valdade ühinemisel.

17. Tallinna Linnavolikogu lisab, et kui kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest tõepoolest tuleneks absoluutne nõue korraldada territoriaalset dekontsentratsiooni ainult KOKS §-de 56-57¹ kohaselt, siis oleks selline piirang ebaproportsionaalne sekkumine kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusesse ning sellisena vastuolus põhiseadusega.

18. Õiguskantsleri etteheide, et Tallinn ei ole loobunud avalike ülesannete dekontsentreeritud viisil otsustamisest ei arvesta, et tegemist on protsessiga, mis on alles käivitunud ning mille lõpetamiseks on vaja aega. Kuna osa õigusakte on vastu võtmata, siis ei ole võimalik ka otsustada, kas tegemist on põhiseadusega vastuolus oleva olukorraga. Peamised sisulised muudatused, mis linnaosade kaotamisega kaasnevad, hakkavad nähtuma hilisematest Tallinna õigusaktidest. Selle põhjuseks on asjaolu, et linna põhimäärus sätestas küll selle, millised on linnaosa tasandi organid ja kuidas neid moodustatakse, kuid ei sätestanud, millega need linnaosa tasandi organid tegelevad.

19. Istungil jäi Tallinna Linnavolikogu oma kirjalikus arvamuses esitatud seisukohtade juurde.

20. Justiitsminister leiab, et põhimääruse muutmise määrus on vastuolus põhiseaduse § 154 lõikega 1 ja § 104 lõike 2 punktiga 4, samuti Riigikogu valimise seaduse (RKVS) §-ga 6 ning KOKS §-dega 56-57¹, rikkudes kohaliku omavalitsuse seaduslikkuse põhimõtet.

Eestis kehtib ühtne kohaliku omavalitsuse korraldus. Ühtne korraldus ei tähenda, et kõigis kohaliku omavalitsuse üksustes oleks detailideni samasugune korraldus, sest see tooks kaasa vastuolu kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega (harta artikli 6 punkt 1). KOKS §-d 56-57¹ sätestavad osavalla ja linnaosa moodustamise ning töökorralduse. Seadusandja on määranud kohaliku omavalitsuse territooriumi sisemise struktuuri elementideks linnaosad või osavallad, mis on omavalitsusele kohustuslik territooriumi jaotamisel. Kui küsimuse lahendamise kord on seadusega kindlaks määratud, ei ole kohalikul omavalitsusel õigust seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust laiendada. Kui kohalik omavalitsus leiab, et seadusega on tema põhiseaduslikke tagatisi, sh kohaliku omavalitsuse iseseisvust oma sisestruktuuri määramisel või õigust lahendada teatud tüüpi küsimusi põhiseaduse vastaselt piiratud, on kohalikul omavalitsusel võimalik algatada oma õiguste kaitseks põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Seni kuni seadus kehtib, tuleb kohalikul omavalitsusel sellest kinni pidada.

Tallinna põhimääruse väljatöötamisel on volikogu väljunud seaduslikest raamidest ning asunud seadusandja asemele ning ignoreerinud seadusandja lubatud vorme. Linnaosade kaotamisega on omavalitsus asunud manipuleerima valimissüsteemi elementidega, sest linnaosad on aluseks nii kohalike kui ka Riigikogu valimiste valimisringkondade moodustamisel.

Seadusandja on lähtunud eeldusest, et Tallinnas on linnaosad. Seadusandja seda eeldust kinnitab asjaolu, et Riigikogu valimise seaduses on Tallinna linnaosad ka nimeliselt märgitud. RKVS § 6 ja KOVVS § 8 ei kohusta Tallinna linnaosi moodustama, vaid lähtuvad eeldusest, et linnaosad on olemas. Seega piiravad need linnaosade kaotamist. Tallinna linn muutis linnaosade kaotamise abil enne valimisi põhiseaduse § 104 lõike 2 punktis 4 nimetatud seadusega sätestatud valimissüsteemi. See on tehtud muudatuste objektiivne tulemus, sõltumata sellest, mis eesmärkidel muudatus tehti. Valimisringkondade arv on oluline valimissüsteemi osa. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise reeglite kehtestamine on seadusandja ainupädevuses olev riigi ülesanne ja vastav seadus on vastu võetud. Seega ei ole Tallinnal õigust valimissüsteemi oma õigusaktidega muuta.

21. Justiitsminister esitab ka taotluse peatada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (RT I 2002, 29, 174) (PSJKS) § 12 alusel vaidlustatud õigustloova akti sätete jõustumine kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni. Kui Tallinna põhimäärus peaks siiski jõustuma, enne kui Riigikohus on otsuse langetanud, valitseb õigusselgusetus, sest KOVVS § 8 kohaselt peab omavalitsus moodustama valimisringkonnad. Millistel alustel valimisringkonnad moodustatakse, on praegu selgusetu. Seetõttu on otstarbekas, lähtudes PSJKS §-st 12, peatada Tallinna põhimääruse nende sätete jõustumine, mis pole praeguseks veel jõustunud, Riigikohtu otsuse jõustumiseni. Selle tulemusel moodustatakse valimisringkonnad kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse alustel. Kui kohus peaks leidma, et põhimääruse muutmise määrus on põhiseadusega ning seadustega kooskõlas, rakendatakse põhimääruse muutmise määruse sätteid hiljem. Põhimääruse muutmise määruse jõustumise edasilükkamine ei riiva kohaliku omavalitsuse autonoomiat nii ulatuslikult, kuivõrd selle jõustumine enne kohtuotsust tekitab ebamäärasust ja õigusselgusetust sügisel toimuvatel kohalike omavalitsuste volikogude valimistel.

22. Eesti Linnade Liit ei toeta õiguskantsleri taotlust ja on seisukohal, et vaidlustatud sätted ei ole vastuolus põhiseadusega.

Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 2 lõikes 4 sätestatakse, et vallas ja linnas võib moodustada vastavalt osavaldu ja linnaosi. Eeltoodust tuleneb, et osavalla ja linnaosa moodustamine ei ole ilmtingimata vajalik ega kohustuslik, vaid nad võib seaduses sätestatud korras moodustada, juhul kui seda peetakse otstarbekaks.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lõike 1, mis käsitleb volikogu ainupädevust, punktis 11 on sätestatud, et osavalla ja linnaosa moodustamine ja lõpetamine, tema pädevuse kindlaksmääramine ja põhimääruse kinnitamine on volikogu pädevuses. Valikutes, kus linnaosa või osavald võib olla moodustatud, võib olla mitte moodustatud, võib olla lõpetatud või mitte lõpetatud, on kaalumisel kohaliku elukorralduse toimimise ja kohaliku omavalitsuse sisemise halduskorralduse funktsionaalsuse ja otstarbekuse küsimus, mille territoriaalse ja valdkondliku komponendi vahekord ja nimetused valitakse eelkõike kohapealsetest oludest ja vajadustest ning nende muutustest lähtudes. Põhiseadus ei saa nendest valikutest lähtumisel kitsendusi seada.

23. Eesti Maaomavalitsuste Liit ei nõustu õiguskantsleri tõlgendusega. Selline tõlgendus tähendaks ulatuslikku sekkumist kohaliku omavalitsuse sisemisse korraldusse ja peaks olema põhjendatud olulise avaliku huvi, kindla eesmärgi ja proportsionaalsusega. Nimetatud põhjendusi on raske leida ning ka õiguskantsleri taotlus jätab sellele küsimusele vastamata.

Kuna tegemist on kohaliku omavalitsuse sisemise struktuuri korraldamisega, siis on see kaitstud kohaliku omavalitsuse autonoomia garantiiga.

Järelduseni, et seadus ei näe ainuvõimaliku vormina ette osavalla või linnaosa moodustamist avalike teenuste osutamisel territoriaalsel või piirkondlikul alusel, võib jõuda ka kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse algredaktsiooni alusel. Selle seaduse §-s 4 ("Avalike teenuste kättesaadavuse tagamine") nähti ette, et teeninduspunktid peavad asuma vähemalt kõigis asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Paragrahvi 4 lõige 3 täpsustas, et teeninduspunkt on kohaliku omavalitsuse ametiasutuse või tema hallatava ametiasutuse struktuuriüksus või struktuuriüksuse osa, mis tagab kohaliku omavalitsuse üksuse pakutava avaliku teenuse osutamise kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil väljaspool asustusüksust, kus paikneb ühinemisjärgne valla- või linnavalitsus.

Kõnesolev säte tunnistati 1. jaanuaril 2009 jõustunud redaktsiooni kohaselt kehtetuks ja § 4 lõige 3 ja lõige 2 sõnastati järgmiselt: "Avalike teenuste osutamist korraldatakse kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused." Seega jäeti välja teeninduspunkti mõiste ja olemasolu kohustus lõikes 2 märgitud kohtades. Siiski ei olnud muudatuste eesmärk rakendada osavalla või linnaosa vormi kui ainuvõimalikku vormi. Seletuskirjas märgiti, et sellega tagatakse kohalikule omavalitsusele õigus korraldada iseseisvalt oma sisemist töökorraldust ja osutada avalikke teenuseid suurema territooriumi ja suurema elanike arvuga vallas majanduslikult kõige efektiivsemal viisil. Seletuskirjas märgiti ka järgmist: "Kehtiva seaduse § 4 lõikes 3 sätestatud teeninduspunkti mõiste on tekitanud praktikas erinevaid tõlgendusi ning mõnedes kohtades struktuuriüksuse säilitamise, mille ülalpidamiseks kulutatakse liigset ressurssi. Eelnõuga soovitakse anda kohaliku omavalitsuse üksusele õigus korraldada avalike teenuste osutamine sellele piirkonnale kõige iseloomulikumal viisil."

24. Tallinna Linnavolikogu 19. veebruari 2009. aasta määruse nr 3 "Tallinna põhimääruse muutmine" § 1 punktid 1, 4, 6, 10, 20-22, 25-28, 30, 31, 34, 36, 37, 39, 41, 42 ning § 2 ja § 3 osas, milles need näevad ette linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsiooni ümberkujundamise linnavalitsuse piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti juhatajaks.

25. PS § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Sellest sättest tuleneb kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus. Enesekorraldusõiguse põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi (RKPJK) 16. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 22). Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi (RKPJK 8. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-4-07, punkt 12).

Enesekorraldusõigus ei ole absoluutne õigus, kuid riigivõim võib sellesse sekkuda üksnes proportsionaalsete meetmetega, mis peavad silmas selgelt määratletud õiguspärast eesmärki
(vt RKPJK 9. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09, punkt 32).

26. Käesoleva kohtuasja lahendamiseks tuleb hinnata, kas linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsioonide ümberkujundamine linnavalitsuse piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti juhatajaks on kohaliku elu küsimus, mille otsustamisele laieneb enesekorraldusõiguse kaitseala. Samuti tuleb analüüsida, kas riik on enesekorraldusõigust selle küsimuse otsustamisel piiranud.

27. Menetlusosalised leidsid, et linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsioonide ümberkujundamine linnavalitsuse piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti juhatajaks on avalike teenuste osutamiseks vajalike struktuursete muudatuste tegemine Tallinna linna juhtimises. Avalike teenuste osutamiseks vajaliku organisatsioonilise struktuuri saab kohaliku omavalitsuse üksuses luua üksnes omavalitsusüksus. Vaid omavalitsusüksusel on võimalik kohalikke olusid arvestades hinnata, milline organisatsiooniline struktuur on kogukonna liikmetele teenuste osutamiseks kõige sobilikum. Kohaliku omavalitsusüksuse ülesannete täitmiseks organisatsioonilise struktuuri loomine on seega kohalikust kogukonnast võrsuv küsimus, mis puudutab vahetult selle kogukonna liikmeid ning millele laieneb enesekorraldusõiguse kaitseala.

28. Kohaliku omavalitsusüksuse sisemine organisatsiooniline ülesehitus kuulub kohaliku elu küsimuste hulka ka harta kohaselt. Harta artikli 6 pealkirjaga "Kohalike võimuorganite ülesannete täitmiseks sobivad haldusstruktuurid ja vahendid" lõige 1 sätestab, et kui see ei kahjusta üldisemaid seadusandlusega sätestatud tingimusi, võivad kohalikud võimuorganid oma sisemised juhtimisstruktuurid ise kindlaks määrata, et kohandada need kohalikele vajadustele ning tagada efektiivne juhtimine.

Harta artikli 6 lõige 1 näeb seega ühest küljest ette ulatusliku autonoomia omavalitsusüksuse sisemist ülesehitust puudutavate küsimuste otsustamisel, kuid teisest küljest võimaldab riigil teatud organisatsioonilisi lahendusi (nt kindlate ametiasutuste või ametikohtade nõudmine) omavalitsusüksustele ka ette kirjutada. Need lahendused ei tohi aga olla paindumatud ega saada takistuseks kohalikest oludest lähtuvate lahenduste juurutamisel (vt selle kohta harta selgitavat raportit, kättesaadav: http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Reports/HTML/122.htm).

29. Käesolevas kohtuasjas on vaidlus selle üle, kas seadusandja on avalike ülesannete täitmise organisatsioonilise raamistiku sätestanud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses ammendavalt (ehk piiranud enesekorraldusõigust) või on omavalitsusüksusel säilinud selles küsimuses enesekorraldusõigusest tulenev lai otsustusvabadus.

30. PS § 160 alusel vastu võetud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-d 56-57¹ sätestavad osavalla ja linnaosa moodustamise ja töökorralduse. Neist sätteist ega ka ühestki muust õigusaktist ei ole kolleegiumi hinnangul võimalik üheselt järeldada, et seadusandja oleks nende sätetega piiranud kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust oma sisemise ülesehituse otsustamisel. Kohaliku omavalitsuse üksus ei ole kohustatud osutama kõiki avalikke teenuseid omavalitsusüksuse erinevates piirkondades neis sätteis kirjeldatud osavaldade või linnaosade moodustamise teel.

Asjaolust, et mitmetes seadustes on erinevad õiguslikud tagajärjed seatud sõltuvusse linnaosade olemasolust, ei saa tuletada piiranguid enesekorraldusõigusele. Seadusandja peab arvestama, et nende seaduste kohaldamise tingimused võivad muutuda, kui omavalitsusüksus otsustab linnaosad või osavallad kaotada. Seadusandja saab vajadusel kehtestada sätted, mille rakendamine ei sõltu linnaosade või osavaldade olemasolust.

31. Kolleegium asub seega seisukohale, et kuigi kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses on avalike teenuste osutamise ühe võimalusena teha seda omavalitsusüksuse erinevates piirkondades osavaldade ja linnaosade kaudu, ei ole see ainus võimalus kohalike olude ja eripäradega arvestava organisatsioonilise struktuuri kujundamiseks.

Kolleegium märgib siiski, et nii harta kui PS § 154 lõige 1 võimaldavad seadusandjal enesekorraldusõigust piirata ja reguleerida teatud ulatuses ka omavalitsusüksuse sisemist organisatsioonilist struktuuri. Selline regulatsioon peab aga arvestama PS § 154 lõike 1 ja harta piiranguid ning allub samuti põhiseaduslikkuse järelevalvele.

32. Eelnevat arvestades ei ole põhimääruse muutmise määrus osas, milles see näeb ette linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema institutsioonide ümberkujundamise linnavalitsuse piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti juhatajaks, vastuolus ei KOKS §-dega 56-57¹ ega ka põhiseadusega.

33. Õiguskantsleri taotlus tuleb PSJKS § 15 lõike 1 punktist 6 juhindudes jätta rahuldamata.

34. Justiitsministri taotlus peatada põhimääruse muutmise määruse vaidlustatud sätete jõustumine tuleb samuti jätta rahuldamata. Riigikohus on langetanud otsuse enne 1. juulit 2009 ehk enne nende muudatuste rakendamist ning tunnistanud vaidlusalused sätted põhiseadusega kooskõlas olevaiks. Nende muudatuste rakendamine ei mõjuta valimisringkondade moodustamist Tallinna linnas ega põhjusta õigusselgusetust.

Märt Rask, Jüri Ilvest, Henn Jõks, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister