KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

1. Riigikogu võttis 23. novembril 2004 vastu maapõueseaduse (RT I 2004, 84, 572; MaaPS), mis jõustus 1. aprillil 2005.

2. Hetkinvest OÜ esitas 23. novembril 2005 Järvamaa Keskkonnateenistusele taotluse geoloogilise uuringu loa (edaspidi uuringuluba) saamiseks Koigi vallas asuval Paemurru uuringualal. Koigi Vallavolikogu ei nõustunud 14. septembri 2006. aasta otsuses nr 38 uuringuloa andmisega, kuna kaevandamine Paemurru uuringualal ei olnud kooskõlas Koigi valla arengukava ega koostamisel olnud üldplaneeringuga. Pealegi asub uuringuala Pandivere veekaitsealal ning kaevandamine võib ohustada piirkonnas senise põhjaveetaseme säilimist. Kaevandamisele väljendasid oma vastuseisu ka uuringuala vahetud naabrid ja võimaliku karjääri mõjualasse jäävate kinnistute omanikud.

3. Vabariigi Valitsus andis neist vastuväiteist hoolimata 21. veebruari 2008. aasta korraldusega nr 90 MaaPS § 20 lõike 3 teise lause alusel nõusoleku Hetkinvest OÜ-le uuringuloa andmiseks Paemurru uuringuruumis.

4. Koigi Vallavolikogu pöördus 28. märtsil 2008 Tallinna Halduskohtusse Vabariigi Valitsuse korralduse tühistamiseks. Tallinna Halduskohus tagastas kaebuse 3. aprillil 2008 läbivaatamatult halduskohtumenetluse seadustiku (RT I, 1999, 31, 425) § 11 lõike 3¹ punkti 5 alusel. Halduskohus leidis, et Vabariigi Valitsuse uuringuloa andmiseks nõusolekut sisaldav korraldus on menetlustoiming haldusakti (loa) andmise menetluses, mida ei saa vaidlustada eraldi lõplikust haldusaktist.

5. Järvamaa Keskkonnateenistus andis 22. septembri 2008. aasta korraldusega Hetkinvest OÜ-le uuringuloa geoloogilise uuringu tegemiseks Koigi maardlas Paemurru uuringuruumis. Sama korraldusega otsustas keskkonnateenistus jätta algatamata keskkonnamõju hindamise ja määras uuringuloa tingimused.

6. Koigi Vallavolikogu esitas 29. oktoobril 2008 halduskohtule kaebuse keskkonnateenistuse korralduse ja selle alusel välja antud uuringuloa tühistamiseks. Tallinna Halduskohus võttis 20. veebruaril 2009 selle kaebuse haldusasjana nr 3-08-2158 menetlusse.

7. Koigi Vallavolikogu otsustas 9. aprillil 2009 taotleda Riigikohtult põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (RT I 2002, 29, 174; PSJKS) § 7 alusel MaaPS § 20 lõike 3 ja § 34 lõike 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistamist. Taotlus saabus Riigikohtusse 14. aprillil 2009. Taotluse 10. augustil 2009 esitatud täpsustuses palub Koigi Vallavolikogu hüvitada riigieelarvest menetlusega seotud õigusabikulud 30 677 krooni.

8. Tallinna Halduskohus peatas 21. aprilli 2009. aasta määrusega haldusasjas nr 3-08-2158 menetluse lahendi jõustumiseni põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses.

9. Koigi Vallavolikogu hinnangul on taotlus lubatav. Vaidlustatud sätted riivavad enesekorraldusõigust, kuna kohaliku omavalitsuse üksus ei saa enam otsustada kohaliku elu küsimustena nõustumist uuringulubade andmise ja kaevandamisega. Samuti on kohaliku omavalitsuse üksus neis küsimustes kaotanud iseseisvuse, kuna tema nõusolekut asendab Vabariigi Valitsuse seisukoht.

10. Taotluse esitaja leiab, et kohaliku tähtsusega maardlate (MaaPS § 3) puhul on nõusoleku andmine uuringuloa ja kaevandamisloa väljastamiseks kohaliku elu küsimus. Kõnesolevad load ja nende andmise menetlused on tihedalt seotud. Taotluse esitaja leiab Riigikontrolli aruandele "Ehitusmaavarade kaevandamise riiklik korraldamine" (Tallinn: Riigikontroll, 2009) tuginedes, et uuringuloa andmine tingib tavaliselt ka kaevandamisloa väljastamise. Omavalitsusüksus ei pea samas otsustama loa väljastamise üle, kuid tal peab olema võimalus keelduda nõusoleku andmisest viisil, millel oleks tegelik sisu ja tagajärg.

MaaPS § 20 lõike 1 punktist 9 tulenev kohaliku omavalitsusüksuse õigus keelduda üldgeoloogilise uurimistöö loa või uuringuloa andmisest ja sama seaduse § 34 lõike 1 punktist 16 tulenev õigus keelduda nõusolekust kaevandamisloa andmiseks on ka kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (RT I 1993, 37, 558; 2007, 44, 316; KOKS) § 6 lõike 3 punkti 1 mõttes olemuslikult kohaliku omavalitsusüksuse omapädevusse kuuluvad küsimused.

Ka planeerimisseaduse (RT I 2002, 99, 579; PlanS) § 4 lõike 2 kohaselt on avaliku ruumi kujundamine ehitustegevuse ja planeerimise kaudu kohaliku omavalitsusüksuse enesekorralduslik küsimus.

Lisaks märgib taotluse esitaja, et eespool nimetatud Riigikontrolli aruandest nähtub, et riik ei ole maavarade uurimist ja kaevandamist käsitlenud riigielu olulise küsimusena. Uuringu- ja kaevandamistegevus toimub erahuvist kantuna. MaaPS § 3 lõikes 1 tehtud eristus üleriigilise ja kohaliku tähtsusega maardlate vahel kaotaks mõtte, kui omavalitsusüksusel ei oleks õigust otsustada kohaliku tähtsusega maardlas toimuva tegevusega nõustumise üle.

11. Enesekorraldusõigusesse sekkumise proportsionaalsuse kohta leiab taotluse esitaja, et riivel on küll legitiimne eesmärk - tagada maavaravarude pikaajalise kasutamise võimalus, säilitades sealjuures maapõue looduslik seisund ja maa hilisem kasutamiskõlbulikkus -, kuid kohaliku omavalitsusüksuse nõusoleku andmisest keeldumise asendamine Vabariigi Valitsuse seisukohaga ei ole kohalike maardlate puhul selle eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ega mõõdukas.

Piirang ei ole sobiv, kuna sellega ei saavutata eesmärki, vaid lihtsalt eiratakse omavalitsusüksuse seisukohta. Lisaks ei näe valla arengukava ette uute geoloogiliste uuringute tegemist ega uute kaevanduste rajamist. Piirang ei ole ka vajalik, kuna omavalitsusüksus esindab samuti avalikku huvi ja saab seetõttu otsustada kaevandamisega seotud lubade väljastamise küsimusi lähtuvalt eespool nimetatud eesmärgist. Lisaks on eesmärgi saavutamine võimalik ka muul viisil, milleks taotluse esitaja peab omavalitsusüksuse kohustust põhjendada, miks ta keeldub nõusoleku andmisest. Kehtivas seaduses põhjendamiskohustust ei sisaldu. Sellise põhjendamise kohustus võib olla osa ka planeerimismenetlusest, mis sobib kõige paremini riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuste võimalike konfliktide ennetamiseks. Igal juhul ei saa maavarade väidetav defitsiit olla piisav põhjus kohalikku ellu sekkumiseks määral, mida põhjustab kaevandamistegevus ning sellega seotud uurimistegevus.

12. Koigi Vallavolikogu palub PSJKS § 63 lõike 1 alusel ka seda, et tema kulutused õigusabile 30 677 krooni hüvitataks riigieelarvest. Väiksemal omavalitsusüksusel ei ole ainult oma ametnike abil võimalik algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust, kuna see eeldab valla igapäevatööks vajalikest erinevaid teadmisi.

13. Riigikogu nimel on arvamuse andnud põhiseaduskomisjon, kes märgib esmalt, et üldgeoloogilise uurimistöö või geoloogilise uuringu tegemine ei ole kohaliku elu küsimus. Nendeks uuringuteks lubade andmine on seadustega antud riigi pädevusse, mis annab tunnistust sellest, et riik on pidanud seda valdkonda riigile oluliseks küsimuseks. Lisaks sätestab PS § 5, et Eesti loodusvarad ja -ressursid on rahvuslik rikkus, mis tähendab seda, et tegemist on kogu riigi huve teeniva ressursiga. Tähtsust ei ole asjaolul, et maapõueseadus liigitab maardlad üleriigilise ja kohaliku tähtsusega maardlaiks, kuna aluspõhja maavara kuulub igal juhul riigile. Kuigi tegemist on riigielu küsimusega, puudutab see valdkond siiski omavalitsuse ülesandeid avaliku ruumi, heakorra, territoriaalplaneerimise ja keskkonnakaitse korraldamisel. Kuivõrd uuringuloa ja kaevandamisloa annab riigiorgan, siis on tegemist ka omavalitsusüksuste enesekorraldusõiguse piiramisega loetletud valdkondades. Seetõttu tuleb Koigi Vallavolikogu taotlus lugeda lubatavaks.

Enesekorraldusõiguse riive on aga põhiseadusega kooskõlas. Selle eesmärk on tagada maapõue majanduslikult otstarbekas ja keskkonnasäästlik kasutamine, lähtudes kogu riigi vajadustest. Eesmärgi saavutamiseks on enesekorraldusõiguse piiramine sobiv ja vajalik. Piirang on ka mõõdukas, kuna omavalitsusüksustelt küsitakse arvamust loa tingimuste määramiseks.

Põhiseaduskomisjoni arvamuses on ära toodud ka Riigikogu keskkonnakomisjoni seisukoht. Ka keskkonnakomisjon leiab, et PS §-st 5 saab järeldada üksnes, et loodusvarade kui rahvusliku rikkuse majandamine saab olla vaid riigi ülesanne, mis vajab kogu riiki hõlmavat ühtset lähenemist, mida ei ole võimalik saavutada kohalikul tasandil tehtavate otsustega. Ka maavarade omaduste tõttu ei ole tegemist kohaliku elu küsimusega - paljude maavarade omaduste tõttu ei ole nende kasutamine seotud asjaomase valla haldusterritooriumiga.

14. Justiitsminister leiab, et taotlus on lubatav ja et vaidlustatud sätted riivavad kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslikke tagatisi, kuid need sätted ei ole põhiseadusega vastuolus. Seadusandja eesmärk on selle riive puhul tagada riigi huvidega arvestamine maapõue uurimisel ja kasutamisel. Omavalitsusüksuste huve riivavate sätetega hoitakse ära olukord, kus ainult kohalikke olusid arvestav võimuorgan saab takistada riigi jaoks olulise loa andmist. Riigile peab jääma maapõue uurimise ja kasutamise lõppotsustuspädevus. Omavalitsusüksustel on võimalik oma huve kaitsta muude vahenditega, sekkudes nt kaevanduse rajamisega seotud ehitusloa menetlusse. Lisaks on see võimalik ka keskkonnamõju hindamise menetluses. Üldgeoloogilise uurimistöö loa, uuringuloa ja kaevandamisloa andmine ei saa loa omajas tekitada õiguspäraseid ootusi ka järgnevate lubade saamiseks.

15. Keskkonnaminister leiab, et vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas.

Maavara uurimine ja kasutamine on maapõueseaduse ja Vabariigi Valitsuse seadusega määratletud riigielu küsimustena. Kohalikul tasandil ei ole neid tavaliselt võimalik lahendada, samuti ei ole tegemist ainult kohaliku kogukonnaga seotud küsimustega, kuna need ei võrsu sellest. Lisaks ei ole omavalitsusüksuse pädevuses tema haldusterritooriumit ületavate laiemate huvide kaalumine. Maavara levik võib olla Eestis küll ulatuslik, kuid selle uurimine ja kaevandamine ei pruugi olla kõikjal tehniliselt ja majanduslikult võimalik ega otstarbekas. Riik peab tagama, et kaevandamine toimuks aladel, mis on selleks sobivaimad.

Omavalitsusüksustel on võimalik osaleda kaevandamisega seotud lubade menetluses oma seisukohta väljendades. Loa andja peab seda seisukohta ühe kaalutlusena ka arvestama, kuid ta peab lähtuma ka muudest luba puudutavatest olulistest asjaoludest ja laiematest huvidest. Kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole võimalik kaaluda maakonna- või üleriigilisi huve. Omavalitsusüksus ei saa näiteks arvestada maavarade defitsiitsusega riigi või mingi suurema piirkonna tasandil. Kuna riigil ei ole maavarade leviku üle kontrolli ning ta ei saa teha midagi, suunamaks kaevandamist sellise omavalitsuse territooriumile, mis kaevandmist soosiks, peab nendes küsimustes lõppotsuse tegemise õigus jääma riigile.

Vaidlustatud sätetega kehtestatud piirang on proportsionaalne, kuna võimaldab arvestada lõpliku otsuse tegemisel nii kohalikke kui ka laiemaid huve. Piirang on ka sobiv, kuna omavalitsusüksusel ei ole teadmisi ja pädevust, et otsustada riikliku vajaduse üle või maapõuespetsiifiliste küsimuste üle. Eesmärkide saavutamiseks ei ole vähem koormavaid meetmeid.

16. Õiguskantsleri arvates on MaaPS § 20 lõike 3 teine lause põhiseadusega vastuolus osas, milles võimaldatakse kohaliku omavalitsuse üksuse keeldumist asendada Vabariigi Valitsuse nõusolekuga paekivi puhul. MaaPS § 34 lõige 2 on põhiseadusega vastuolus osas, milles võimaldatakse kohaliku omavalitsuse üksuse keeldumine asendada Vabariigi Valitsuse nõusolekuga kohaliku tähtsusega maardla puhul.

Õiguskantsler leiab, et uuringuloa ja kaevandamisloa andmiseks nõusoleku andmine on kehtivat õigust arvestades paekivi lasundite puhul kohaliku elu küsimus. Uuringuloa puhul on see nõnda seetõttu, et omavalitsusüksusel ei ole uuringuloa väljastamise järel hilisemas menetluses võimalust takistada kaevandamisloa andmist põhjendusega, et kaevandamine halvendab liigselt lähiümbruse elanikkonna elukeskkonda, uurimistegevus aga mõjutab vähemalt paekivi lasundi uurimisel oluliselt elukeskkonda ja see mõju avaldub vahetult omavalitsusüksuses. Kuna ka kaevandamise mõju on koha peal oluline, on paekivi kaevandamise loa andmiseks nõusoleku andmine samuti kohaliku elu küsimus.

Omavalitsusüksuse nõusolekust keeldumise asendamine Vabariigi Valitsuse nõusolekuga kohaliku tähtsusega maardlate puhul kahjustab omavalitsusüksuste positsiooni loa väljastamise menetluses. Seetõttu on tegemist enesekorraldusõiguse riivega.

Õiguskantsler avaldab siiski kahtlust, kas taotlus peaks olema lubatav, kuna selle esitajal on MaaPS § 20 lõike 3 teise lause vastuolule põhiseadusega võimalik tugineda ka üksikakti puudutavas pooleliolevas halduskohtumenetluses. Kui lugeda lubatavaks ka käesolev taotlus, siis laiendaks see omavalitsusüksuste õigusi võrreldes põhiõiguste kandjatega. Seetõttu palub õiguskantsler Riigikohtul kujundada praktika küsimuses, kas ja kuidas mõjutab käimasolev lihtkohtumenetlus või nõutav seadusest alamalseisev vaheakt omavalitsusüksuse taotluse lubatavust.

Riive eesmärgina näeb õiguskantsler soovi jätta riigile lõpliku otsuse tegemise õigus, tagamaks üleriigiliselt ühtset kõiki eri aspekte hõlmavat loodusvarade kasutamise poliitikat, mida nõuab PS § 5.

Vaidlustatud sätetega valitud lahendus on eesmärgi saavutamiseks sobiv ja vajalik. Selleks, et tagada riigi õigus langetada lõplik otsus, ei ole silmapiiril ühtki sama tõhusat vahendit, mis piiraks omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust vähem.

MaaPS § 20 lõike 3 teine lause ja § 34 lõige 2 ei ole aga mõõdukad enesekorraldusõiguse piirangud. Enesekorraldusõiguse riive on intensiivne, kuna omavalitsusüksustel ei ole muud tõhusat võimalust osutada uuringuloa või kaevandamisloa menetluses kohaliku elukeskkonna halvenemisele. Lisaks ei ole loa andjal võimalik jätta seda väljastamata põhjendusega, et kaevandamine on vastuolus valla arengukavaga. Samas on ka riigi lõpliku sõnaõiguse säilitamine kõnesolevais küsimustes oluline eesmärk, mis tuleneb PS §-st 5. Praegu ei ole aga menetlusreegleid, mis võimaldaksid omavalitsusüksusel tagada, et uuringuloa ja kaevandamisloa väljastamisel arvestatakse piisavalt kohaliku elukeskkonnaga.

Kuna paekivilasundi uurimine võib oluliselt mõjutada kohalikku elukeskkonda ja omavalitsusüksusel ei ole võimalust elukeskkonna huve muul viisil maksma panna kui loa andmise nõusolekust keeldudes, siis on MaaPS § 20 lõike 3 teine lause ebaproportsionaalne. MaaPS § 34 lõige 2 on ebaproportsionaalne kohalike tähtsusega maardlate puhul.

Õiguskantsler lisab, et muude maavarade kui paekivi puhul võib uuringumetoodika erineda paekivilasundi uurimise metoodikast, mistõttu võib erineda ka nende uuringute keskkonnamõju. Seetõttu võib olla vajalik võtta seisukoht ka nende maavarade (põlevkivi, fosforiit, kristalliinne ehituskivi, liiv ja kruus, savi, turvas, järvemuda, järvelubi ja meremuda) kohta.

Viimasena märgib õiguskantsler, et PSJKS § 63 lõike 1 alusel saab rahuldada ka menetlusosalise õigusabikulude katmise taotluse.

17. MaaPS § 20 lõike 3 teine lause sätestab:

"§ 20. Üldgeoloogilise uurimistöö loa ja uuringuloa andmisest keeldumine

(3) [---] Mittenõustumise korral tohib üldgeoloogilise uurimistöö luba maavara otsinguks või uuringuluba anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul."

18. MaaPS § 34 lõige 2 sätestab:

"§ 34. Kaevandamisloa andmisest keeldumine
[---]

(2) Käesoleva paragrahvi lõike 1 punktis 16 nimetatud juhul tohib kaevandamisluba anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul."

19. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

20. Riigikohus saab seega sisuliselt läbi vaadata üksnes selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud kolm nõuet: esiteks peab taotluse olema esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu, teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega ja kolmandaks peab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive olema vaidlustatud õigusakti või sätte puhul võimalik (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi (RKPJK) 16. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas
nr 3-4-1-9-06, punkt 16).

21. Koigi Vallavolikogu väidab oma taotluses, et MaaPS § 20 lõike 3 teine lause ja § 34 lõige 2 riivavad kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigust, mis tuleneb PS § 154 lõikest 1. Kaks esimest eelmises punktis esitatud nõudeist on seega täidetud. Järgmisena analüüsib kolleegium, kas täidetud on ka kolmas tingimus ehk kas vaidlustatud sätetega on võimalik riivata kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigust.

22. Kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigus tähendab PS § 154 lõike 1 kohaselt õigust seaduste alusel iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi. Selle õiguse põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel (RKPJK 16. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 22).

Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi (RKPJK 8. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-4-07, punkt 12).

23. Hindamaks, kas Koigi Vallavolikogu taotlus on riive aspektist lubatav, tuleb esmalt välja selgitada, mis on vaidlustatud sätete reguleerimisese. Seejärel aga analüüsida, kas see reguleerimisese on kohaliku elu küsimus, millele laieneb enesekorraldusõiguse kaitseala.

24. MaaPS § 20 lõike 3 teine lause annab Vabariigi Valitsusele õiguse anda nõusolek maavara otsinguks üldgeoloogilise uurimistöö loa ja uuringuloa ning MaaPS § 34 lõige 2 kaevandamisloa andmiseks siis, kui kohalik omavalitsusüksus ei ole loa andmisega nõustunud. Kohaliku omavalitsusüksuse nõusolekust keeldumise korral peab lõpliku loa andja (olenevalt loa esemest, kas Keskkonnaministeerium või Keskkonnaamet) keelduma kõnesolevate lubade andmisest
(vt MaaPS § 20 lõike 1 punkt 9 ja § 34 lõike 1 punkt 16). Vaidlustatud sätted reguleerivad seega maavarade uurimise ja kaevandamise üle otsustamist. Vaidlusaluste sätete põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistamine tähendaks, et lõpliku otsuse tegemise õigus maavarade uurimise ja kaevandamise kohta jääks kohaliku omavalitsuse üksusele. Siinkohal tuleb siiski rõhutada, et vormiliselt teeb loa andmisest keeldumise otsuse loa andja, kuid tal puudub kohaliku omavalitsusüksuse keeldumise korral igasugune diskretsioon. Samas, kui Vabariigi Valitsus otsustab omavalitsusüksuse keeldumisest hoolimata loa andmiseks nõusoleku anda, ei tulene sellest loa andjale kohustust luba kindlasti väljastada.

25. Maavarade uurimise ja kaevandamise üle lõplike otsuste tegemine ei ole kolleegiumi hinnangul kohaliku elu küsimus.

PS § 5 kohaselt on Eesti loodusvarad ja loodusressursid rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. Ka maavarad on kahtlemata mõistetavad loodusvarade ja loodusressurssidena PS § 5 tähenduses ning on sellistena osa rahvuslikust rikkusest. Maavarade säästliku kasutamise kavandamine ei saa põhiseaduse kohaselt toimuda üksnes ühe omavalitsusüksuse piires, vaid see peab lähtuma riiklikest huvidest ja vajadusest tagada maavarade säästlik kasutamine kogu riigis. Üksikul omavalitsusüksusel ei ole täielikku ülevaadet maavarade levikust kogu riigis ja seetõttu nende uurimise ja kaevandamise üksikasjadest, mis võimaldaksid tal langetada kaevandmisega nõustumise kohta üleriigiliselt adekvaatse lõppotsuse. Seetõttu tuleb asuda seisukohale, et maavarade kasutamise üle otsustamine on põhiseadusega haaratud riigielu küsimuste hulka. Kui mingi küsimus on põhiseadusest tulenevalt riigielu küsimus, siis ei ole kolleegiumil alust hinnata, kas see võiks oma sisu poolest olla kohaliku elu küsimus.

Ka Vabariigi Valitsuse seaduse § 61 lõikest 1 nähtub, et maavarade uurimise ja kaevandamise otsused kuuluvad riigi pädevusse. Selle sätte kohaselt on Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas loodusvarade kasutamise, kaitse, taastootmise ja arvestamise korraldamine, loodus- ja mereuuringute, geoloogiliste, kartograafiliste ja geodeetiliste tööde korraldamine. Samuti annab maapõueseadus tunnistust sellest, et maavarade kasutamise üle otsustamine on haaratud riigi kompetentsi. Nimelt sätestab MaaPS § 4, et maavara kuulub üldjuhul riigile. Riigile kuuluva maavara kasutamise üle otsustamine on kahtlemata riigi ülesanne.

Maavarade uurimise ja kaevandamise üle otsustamine ei muutu kohaliku elu küsimuseks ainuüksi seetõttu, et mõni maardla on kohaliku tähtsusega. Maardlate jaotamine üleriigilise tähtsusega ja kohaliku tähtsusega maardlaiks (MaaPS § 3) määrab üksnes selle, milline riigiasutus maardla kohta otsuseid langetab (vt MaaPS § 14 lõiked 2 ja 3, § 28 lõige 4, ka § 50 lõige 2) ja milline on kaevandamisloa kehtivusaeg (MaaPS §-d 37 ja 38). Maapõueseadusest nähtub ühemõtteliselt, et maavarade uurimine ja kaevandamise kohta tehtavad otsused tehakse riiklikul tasandil Keskkonnaministeeriumis või tema haldusala asutustes.

Taotluse esitaja leiab, et ka kohaliku omavalitsuse üksused saavad langetada otsuseid, mis puudutavad rahvusliku rikkuse säästlikku kasutamist, kuna ka nemad esindavad avalikke huve. Kolleegium nõustub, et omavalitsusüksused esindavad avalikke huve, mis võivad kattuda riigi huvidega. Samas on omavalitsusüksustel ka oma spetsiifilised kohalikust kogukonnast võrsuvad avalikud huvid, mis võivad vastanduda riigi huvidele. Sellises olukorras aitab konflikti ületada, kui riigil on õigus langetada maavarade uurimise ja kasutamise kohta lõplik otsus.

26. Käesolevas asjas on aga tegemist olukorraga, kus maavara uurimise ja kaevandamise kui riigielu küsimuse otsustamine mõjutab siiski ebasoodsalt ka kohaliku elu küsimuste iseseisvat otsustamist ja korraldamist.

Üldgeoloogilise uurimistöö luba, uuringuluba või kaevandamisluba ei ole võimalik anda Vabariigi Valitsuse nõusolekuta, kui kohalik omavalitsusüksus ei ole loa andmisega nõustunud. Kui luba Vabariigi Valitsuse nõusoleku tõttu antakse, siis on selle alusel tehtava üldgeoloogilise uurimistöö või geoloogilise uuringu tulemusena keskkonnaministril võimalik moodustada maardla (MaaPS § 5 lõige 2). Selle otsuse tegemisele ei eelne avalikustamist, selle tegemisse ei kaasata huvitatud isikuid, kelle hulka kuulub ka kohaliku omavalitsuse üksus. Omavalitsusüksustel ei ole seega võimalik mõjutada maardla moodustamise otsustamist. Lisaks otsustab keskkonnaminister nende uuringute tulemuste põhjal, millisesse kategooriasse uuritud maavaravaru kuulub (vt MaaPS § 10). Kui kohaliku omavalitsusüksuse piires asub riigi omandisse kuuluv maavaravaru, siis peab kohaliku omavalitsuse üksus MaaPS § 63 lõike 4 ja PlanS § 17 lõike 2 punkti 3 kohaselt kooskõlastama üld- või detailplaneeringu enne selle vastuvõtmist Keskkonnaministeeriumiga. Üld- ja detailplaneeringud, mis on osa ruumilise planeerimise süsteemist, on lisaks erinevatele arengukavadele peamised instrumendid, mille kaudu omavalitsusüksus saab enesekorraldusõigust kasutada. Planeeringuid koostades koordineerib ja integreerib omavalitsusüksus erinevate elualade arengukavasid pikaajaliseks ruumilise arengu kavandamiseks, mis tasakaalustatult arvestab majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise keskkonna ning looduskeskkonna arengu pikaajalisi suundumusi ja vajadusi (vt PlanS § 1 lõige 3).

Ruumiline planeerimine üldplaneeringute ja detailplaneeringute kaudu, mis hõlmab erinevate keskkonnahoidlike, kultuuriliste, majanduslike ja sotsiaalsete huvide tasakaalustamist, on KOKS § 6 lõike 1 ja PlanS § 4 lõike 2 järgi kohaliku elu küsimus ja hõlmatud enesekorraldusõiguse kaitsealasse. Vabariigi Valitsuse nõusolek kõnealuste lubade väljastamiseks on seega üks etapp nende otsuste langetamises, mis kitsendavad omavalitsusüksuste vabadust planeerimisotsuste tegemisel üldplaneeringute ja detailplaneeringutega. Vabariigi Valitsuse nõusoleku andmine kaevandmisloa väljastamiseks riivab enesekorraldusõigust intensiivsemalt, kuna selle loa toel võib omavalitsusüksuse territooriumi pöördumatult muuta.

Seega tuleb asuda seisukohale, et vaidlustatud sätted riivavad kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigust ruumilise planeerimise valdkonnas.

27. Koigi Vallavolikogu taotlus on järelikult lubatav. Lubatavust ei mõjuta kolleegiumi hinnangul ka tõsiasi, et taotluse esitajal on võimalik MaaPS § 20 lõike 3 teise lause vastavus põhiseadusele seada kahtluse alla käimasolevas halduskohtumenetluses. Esiteks on taotluses vaidlustatud ka MaaPS § 34 lõike 2 vastavus põhiseadusele. Kaevandamisluba käsitlev MaaPS § 34 lõige 2 ei ole aga asjassepuutuv norm halduskohtumenetluses, milles on vaidlustatud vaid uuringuloa andmine. Teiseks annab PSJKS § 7 otsesõnu kohaliku omavalitsuse üksustele põhiõiguste kandjatega võrreldes laiema õiguse vaidlustada õigusaktide vastavust põhiseadusele. Kui esitatud taotlus vastab seaduses seatud tingimustele, peab Riigikohus seda menetlema. Kolleegium lisab, et nii põhiseaduse kui ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (RT II 1994, 26, 95) artikliga 11 oleks kooskõlas ka see, kui omavalitsusüksustel oleks võimalik pöörduda vahetult Riigikohtu poole põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks vaid siis, kui neil ei ole muul tõhusal viisil võimalik kaitsta neile põhiseadusega antud õigusi.

28. Kuigi vaidlustatud sätted riivavad enesekorraldusõigust, ei tähenda see veel, et nad seda õigust rikuksid ja oleksid seetõttu põhiseadusega vastuolus. Kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigus ei ole absoluutne õigus, kuid riigivõim võib sellesse sekkuda üksnes proportsionaalsete meetmetega, mis peavad silmas selgelt määratletud õiguspärast eesmärki
(vt RKPJK 9. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09, punkt 32).

29. Ei kehtiva ega ka eelmise maapõueseaduse (RT I 1994, 86/87, 1488) seletuskirjast ega menetlemise materjalist ei selgu, mis võiks olla sellise enesekorraldusõigusesse sekkumise eesmärk. Kolleegium näeb selle eesmärgina vajadust tagada, et riigil oleks lõpliku otsuse tegemise õigus maavarade uurimist ja kaevandamist kui rahvusliku rikkuse säästlikku kasutamist puudutavates küsimustes. Niisugune eesmärk tuleneb eelkõige PS §-st 5.

30. Vaidlustatud sätetega valitud lahendus on eesmärgi saavutamiseks kahtlemata sobiv. See välistab lubade andmisest keeldumise üksnes kohaliku omavalitsusüksuse vastuseisu tõttu.

31. Kolleegiumi hinnangul on kõnesolev lahendus ka vajalik. Tegemist on tõhusa lahendusega, kuivõrd selle abil ületatakse omavalitsusüksuse veto loa väljastamisele ning välditakse selle kaudu lõpliku otsustusõiguse kandumist riigiorganilt kohaliku omavalitsuse üksusele. Menetlusosalised ei ole ka toonud esile ühtki teist selle eesmärgi saavutamiseks sama tõhusat vahendit. Omavalitsusüksuse kohustus põhjendada nõusoleku andmisest keeldumist, mida taotluse esitaja peab sama efektiivseks, kuid vähem koormavaks lahenduseks, lasub omavalitsusüksusel tulenevalt hea halduse põhimõtetest ka sõnaselge sätestuseta maapõueseaduses.

32. Mõõdukuse kohta leiab kolleegium järgmist. Vaidlustatud sätteis sisalduv enesekorraldusõiguse piirang ei ole kuigi intensiivne. Esiteks ei otsusta Vabariigi Valitsuse nõusoleku andmine seda, kas luba ka tegelikult väljastatakse või millised nõuded selles seatakse. Teiseks on omavalitsusüksustel võimalik loa väljastajale esitada keskkonnahoiu ja sotsiaalseid kaalutlusi lubade andmiseks korraldatavas avatud haldusmenetluses või keskkonnamõju hindamise menetluses, kui see konkreetse loa andmisel korraldatakse. Loa andjal on kohustus neid kaalutlusi arvestada ning tal on ka võimalik MaaPS § 35 lõike 2 punkti 8 kohaselt lisada loale nõudeid maapõue kaitse ja maavaravarude ratsionaalse kasutamise tagamiseks ning inimese tervisele, varale ja keskkonnale kaevandamisest tuleneva kahjuliku mõju vähendamiseks. Kolmandaks on omavalitsusüksusel võimalik oma huve kaitsta ka lõplikku loa andmise otsust ja luba kohtus vaidlustades. Neljandaks ei tähenda ka lubade väljastamine vältimatult seda, et omavalitsusüksuse territooriumil avalduks tegelik negatiivne mõju. Nii üldgeoloogilise uurimistöö kui ka geoloogilise uuringu tulemusena võib näiteks selguda, et maavaravaru ei ole sobiva kvaliteediga, ja maardlat arvele ei võeta. Kaevandamistegevust võib takistada ka asjaolu, et ettevõtjale ei väljastata muid selleks vajalikke lube.

33. Mõõdukas saab vaatlusalune riive olla kolleegiumi hinnangul aga üksnes siis, kui Vabariigi Valitsus kaalub nõusoleku andmisel, millised on need üleriigilised sotsiaalsed, keskkonnahoiu- või majandushuvid, mis siiski tingivad vajaduse kaaluda lubade väljastamist just konkreetse omavalitsusüksuse territooriumi kohta. See on aga võimatu, kui omavalitsusüksus nõusoleku andmisest keeldumisel ei põhjenda, millised on need omavalitsusüksuse ja kohaliku kogukonna huvid, mille tõttu konkreetses asukohas ei peaks olema võimalik teha üldgeoloogilist uurimistööd ja geoloogilist uuringut või rajada kaevandust.

Lisaks eeldab vaatlusaluse riive mõõdukaks tunnistamine kolleegiumi hinnangul ka seda, et omavalitsusüksusel oleks peale menetlusse kaasatuse võimalik Vabariigi Valitsuse nõusolekut kohtus vaidlustada. Kolleegium leiab, et enesekorraldusõiguse rikkumise kohtuliku kontrolli tagamiseks tuleb halduskohtusse pöördumist reguleerivaid sätteid korralduse puhul, millega Vabariigi Valitsus annab kohaliku omavalitsusüksuse vastuseisust hoolimata nõusoleku üldgeoloogilise uurimistöö, uuringuloa või kaevandamisloa andmiseks, tõlgendada selliselt, et see korraldus võib olla vaidlustatav eraldiseisvana lõplikust haldusaktist. Kuigi on õige, et kõige intensiivsemalt riivab omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust lõpliku loa ja iseäranis kaevandamisloa alusel toimuv tegevus, avab selleks riiveks võimaluse vaidlustatud sätete alusel antav Vabariigi Valitsuse nõusolek. Omavalitsusüksus peab saama oma õigusi tõhusalt maksma panna loamenetluse võimalikult varajases staadiumis, kuna loa andmise kohta lõpliku otsuse tegemisel võib kohaliku omavalitsuse üksuse huvidel muude edasise menetluse jooksul lisanduvate kaalutluste kõrval olla väiksem kaal. Tõlgendust, mille kohaselt Vabariigi Valitsuse nõusolek võib olla lõplikust loast eraldiseisvana vaidlustatav, tuleb eelistada halduskohtusse pöördumist reguleerivate sätete võimalikele teistsugustele tõlgendustele, kuna see tagab erinevate põhiseaduslike väärtuste suurima kaitse (vt selle kohta RKÜK 22. veebruari 2005. aasta otsus kohtuasjas nr 3-2-1-73-04, punkt 36). Ühest küljest jätab see riigile maavarade uurimise ja kaevandamise küsimustes lõpliku otsuse tegemise õiguse, teisalt aga tagab kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseadusliku enesekorraldusõiguse ulatuslikuma kaitse.

Ka Riigikohtu halduskolleegium on oma varasemas praktikas leidnud, et tuleb tunnustada kohaliku omavalitsuse üksuse õigust esitada halduskohtusse kaebusi selliste keskkonnaasjades tehtud otsuste tühistamiseks või toimingute õigusvastaseks tunnistamiseks, mis võivad oluliselt mõjutada omavalitsusüksuse poolt kohaliku elu juhtimist ja kohaliku elu küsimuste otsustamist ning selle kaudu kahjustada kohaliku omavalitsuse olemuslike ülesannete täitmise võimalusi (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 28. veebruari 2007. aasta otsus haldusasjas nr 3-3-1-86-06, punkt 16). Üldgeoloogilise uurimistöö loa, uuringuloa ja kaevandamisloa väljastamiseks antud Vabariigi Valitsuse korraldus võibki kolleegiumi meelest vastata selles otsuses kirjeldatud tingimustele.

34. Eelnevaid kaalutlusi arvestades leiab kolleegium, et Koigi Vallavolikogu taotlus tunnistada MaaPS § 20 lõike 3 teine lause ja § 34 lõige 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks tuleb jätta rahuldamata.

35. Koigi Vallavolikogu palub oma taotluses, et talle hüvitataks PSJKS § 63 lõike 1 alusel õigusabikulud, mis kaasnesid taotluse esitamisega. Kuna taotlus jäi rahuldamata, jätab kolleegium rahuldamata ka õigusabikulude hüvitamise taotluse.

Märt Rask, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Priit Pikamäe